Restitución de tierras en un contexto de apertura económica

De acuerdo con datos oficiales, en los años 50 cerca del 55% de los propietarios de tierras en Colombia tenían menos de 10 hectáreas y ocupaban alrededor de 7% de la superficie del país;datos de 2010 evidencian que la situación ha empeorado, el 77,6% de los propietarios posee el 13,7% de la tierra[1]. Como explica Alfredo Molano, la distribución de la tierra sigue siendo el origen histórico del conflicto armado en Colombia[2].

Constitución de 1991 y marco jurídico de la restitución de tierras

Colombia es el segundo país del mundo con más desplazados internos y el primero de Latinoamérica. Según un reciente informe de la ONU y el Consejo Noruego de Refugiados (CNR), a finales de 2013 había 5,7 millones de personas desplazadas[3]. En este aspecto, con la intención de restituir tierras a todas aquellas personas que fueron despojadas, se han ido reglamentando leyes para el efecto.

En la Constitución Política de 1991 se consolidó un marco constitucional, jurídico y normativo donde se hacía referencia a los derechos territoriales de los grupos étnicos y campesinos de Colombia y reconocía al país como pluricultural y multilingüe. En base a esta Constitución se han ido reglamentando distintas leyes que protegen estos derechos, además de los territoriales[4]. En 1993 se sancionó la Ley 70, conocida como la «Ley de comunidades negras» y, un año después, la Ley 160, recoge la figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y la de los Resguardos Indígenas[5].

Por otro lado, el gobierno de Santos sancionó, en 2011, la Ley 1448 (denominada también como Ley de Víctimas). Ésta, que entró en vigor el pasado mes de enero de 2012, en su Capítulo III – Título IV regula el proceso de restitución de tierras[6]. Este proceso se enmarca dentro del marco de justicia transicional del Gobierno.

Las locomotoras económicas y los TLC

Paradójica y paralelamente a la aprobación y puesta en marcha de estas leyes, que en principio garantizan el retorno a las tierras de los millones de desplazados colombianos, el gobierno Santos ha realizado en los últimos años una apuesta fuerte por la apertura económica, restándole importancia al papel del Estado en la regulación de la economía y favoreciendo la entrada de capital extranjero. El plan de inversiones públicas de 2011-2014, ya planteó esta estrategia para estos últimos años.

En este plan, el presupuesto destinado a la denominada locomotora de desarrollo minero y expansión energética contó con un presupuesto de $96.625.212, siendo el monto de la locomotora agropecuaria y desarrollo rural de $11.702.486 millones[7], es decir, ocho veces el de la agropecuaria, el 96% con origen en el sector privado y el resto del sector público. En 2013, al sector minero-energético se le asignó el 42% de los presupuestos público-privados, mientras al sector agropecuario se le dedicó menos del 2%[8].

Además el gobierno Santos le ha apostado por la liberalización del comercio con el exterior a través de la aprobación de distintos Tratados de Libre Comercio (TLC), y a la creación de la Alianza del Pacífico, un macro TLC aprobado conjuntamente con México, Perú y Chile[9].

Como explica María Soledad Betancur, del Instituto Popular de Capacitación (IPC), debido a esta estrategia en agosto de 2013 se dio el Paro Nacional Agrario más importante de los últimos años en contra de la política de liberalización económica del gobierno, ya que el modelo agrario del país es la consecuencia de una estrategia de concentración de la riqueza y excluye al campesinado de la inversión del Estado[10].

En este marco, grandes empresas multinacionales han ido llegando progresivamente a Colombia con la intención de explotar los recursos naturales. A éstas se les ha vinculado, en numeras ocasiones, con la violación sistemática de derechos humanos, conflictos con el campo y crisis medio ambientales.

Además la legislación colombiana ha ido amparando la entrada de estas empresas minero-energéticas. La Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, por la cual se modificó el Código Minero, al no haber consultado previamente a las comunidades indígenas. Sin embargo, la Corte le otorgó un plazo de dos años al Legislativo para que prepare un nuevo proyecto, teniendo en cuenta a las comunidades que habitan en las zonas mineras y todavía no hay nuevo Código. Actualmente rige el Código Minero establecido en Ley 685 de 2001, el cual entre otras cosas, entrega los recursos del subsuelo colombiano a las multinacionales y penaliza la minería informal[11].

Inoperatividad de las leyes y falta de garantías

Como explica Verdad Abierta (VA), de las 6.142.000 hectáreas contabilizadas, que los colombianos tuvieron que abandonar o que les fueron despojadas durante el conflicto armado, solo 17 mil les han sido restituidas por la vía de la Ley 1448 o de Víctimas. A este paso, añade, la restitución tardaría por lo menos 390 años y no diez como lo estipula la propia ley[12].

Esta investigación de VA fija el problema en el funcionamiento del sistema judicial, el cual se ve saturado e inoperante y prima las reclamaciones de tierras que no tienen oposición por aquellas que son de resolución más compleja.

En este contexto, el desplazamiento forzado sigue ocurriendo y la propiedad de la tierra se sigue concentrando en pocas manos. En 2012, los desplazados fueron 60.035, de los cuales 2.904 fueron en la región de Urabá[13].

Por otro lado, otros marcos jurídicos como el de la Ley 70, tampoco están siendo operativos. El caso de la restitución de tierras en el Curbaradó y Jiguamiandó es simbólico en este aspecto. En el año 2000 el gobierno del presidente Pastrana reconoció los títulos colectivos de las comunidades del Curbaradó y Jiguamiandó, de acuerdo con la Ley 70. No obstante, el proceso se complejizó a la hora de realizar los censos de la población y de definir quién tiene derecho a voz y voto en el Consejo Mayor, (máximo órgano de decisión de la comunidad colectiva). Desde 2011, la Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, (Cijp), ha denunciado la presencia de grupos neo paramilitares y el incremento de amenazas a lideresas y líderes de las comunidades desde que empezó la elaboración del censo, como también el hecho de que paralelamente varias personas han sido excluidas del derecho a su voz y voto, lo que evidencia la falta de garantías en este proceso al no haber enfrentado a los poderes políticos y económicos que propiciaron el despojo[14]. En este aspecto, como forma de autoprotección de las comunidades se fueron constituyendo progresivamente en Zonas Humanitarias al amparo del derecho internacional humanitario, la propia Constitución y la Cidh[15].

Otro ejemplo es el de las Zonas de Reserva Campesina. En el Catatumbo hubo comunidades locales que se declararon en paro 50 días, en junio y julio de 2013[16], ante el incumplimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno en la implementación de la ZRC para esa región. A pesar de algunos avances este año, en que el Incoder emitió un concepto jurídico favorable a favor de la ZRC del Catatumbo[17], de momento esta no ha sido legalizada por el Gobierno. Como explica César Jérez, actualmente hay seis constituidas y seis en proceso de constitución, estas últimas seis entre las que se incluye la del Catatumbo han sido vetadas por el Ministerio de Defensa y siguen paralizadas a la espera del avance de las negociaciones de paz en La Habana[18].

Finalmente, el gobierno de Santos presentó la Ley 1448, de 2011, como una respuesta al problema de la tenencia de la tierra. Sin embargo, organizaciones como Censat Agua Viva explican que, al realizarse este proceso en el marco de apertura económica, se puede crear y consolidar un mercado de títulos de propiedad, en el cual podrá comprar la tierra aquel que la pueda pagar[19]. La aplicación de la ley además ha sido ensombrecida por el asesinato de líderes campesinos, hasta la fecha 65, que han sido objeto de restitución de tierras[20], y por la llegada en la compra de tierras por parte de grandes empresas transnacionales[21].

Estos son pues los retos y complejidades de un proceso fundamental para la justicia social y la paz en Colombia.

[1]Trasnational Institute/ Censat Agua Viva FoE Colombia: Colombia Y TLC: entre la movilización y el conflicto, 20 de Septiembre 2013

[2]Incoder: Publicación Pensar la Tierra, páginas 11 a 25, Julio 2013

[3]Semana: Colombia: El segundo país con más desplazados, 14 de Mayo de 2014

[4]Por ejemplo la Constitución en el caso de las comunidades negras en su ARTICULO TRANSITORIO 55 explica: Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley.

[5]Razón Pública: Las Zonas de Reserva Campesina: una alternativa para la reincorporación de ex combatiente 29 de Julio de 2013; Publicación UNESCO: Norma sobre Resguardos Indígenas, 3 de Agosto de 1994

[6]ElPaís.com.co: Santos firmó reglamentación de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, 21 de Diciembre de 2011

[7]Proyecto de Ley 179 de 2011 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 https://www.dnp.gov.co/PND/PND20102014.aspx

[8]El Frente: Dignidad Agropecuaria, 5 de Mayo de 2014

[9]El Espectador: Colombia firma acuerdo marco de la Alianza del Pacífico y TLC con Costa Rica, 22 de Mayo de 2013

[10]Reliefweb: La crisis agraria y las causas del paro. Mucho más profundas que los TLC, 5 de Septiembre de 2013

[11]Cinep: Informe: Minería, conflictos sociales y violación de derechos humanos, Octubre 2012, Página 21

[12]Verdad Abierta: Qué cambiarle a la restitución de tierras, 9 de Febrero de 2014

[13] Ibíd. Verdad Abierta: Qué cambiarle a la restitución de tierras

[14]Cijp: Paramilitares aseguran que no se irán de Curbaradó, 26 de abril de 2011; Cijp: Más de 10 reclamantes de tierras amenazados, empresarios continúan despojo y desarrollo de mecanismos para imposibilitar devolución de tierras, 7 de octubre de 2013

[15]Rueda Danilo y Bouley Catherine: Zonas Humanitarias y Zonas de Biodiversidad: Espacios de dignidad para la población desplazada en Colombia

[16]Prensa Rural: Acuerdo social para el Catatumbo, 2 de Agosto de 2013